Dependemos das agências governamentais para gerenciar as respostas de emergência a incidentes como grandes incêndios, terremotos, tornados, ataques terroristas e outros. Nenhuma agência pode cobrir tudo. Os serviços de emergência precisam recorrer a policiais, bombeiros, recursos médicos, além de especialistas em tecnologia de comunicações e outros, possivelmente guardas nacionais. Mesmo dentro de cada uma dessas comunidades, encontraremos subgrupos (como incidentes de grande escala que invocam a polícia, o fogo e os recursos médicos de diferentes municípios).
Portanto, um problema é assegurar a interoperabilidade – a capacidade de diferentes agências se comunicar e se coordenar entre si. No curso natural dos eventos, as diferentes especialidades e agências formulam suas próprias táticas e obtêm seu próprio tipo de equipamento, e cada um adapta suas estratégias aos tipos de problemas mais comuns que enfrenta, e não aos (por acaso) eventos raros que exigem a multi- coordenação de agência.
Para combater esta balcanização, os governos tentam impor procedimentos padrão para como as diferentes agências devem conversar entre si e se coordenar durante uma emergência em grande escala. A confusão e a pressão do tempo das emergências tornam difícil confiar em adaptações just-in-time. Você quer que os procedimentos sejam elaborados antecipadamente. Como o estado de Baber e McMaster (2017), "Os SOP de interoperabilidade [Procedimentos operacionais padrão] são parcialmente considerados como necessários para desencorajar a improvisação …" (p. 172, itálico no original).
Infelizmente, como destacam Baber e McMaster, as emergências em larga escala exigem muitas vezes que as agências inovem e improvisam: criar novos papéis de comando, novas táticas e arranjos de coordenação complexos.
A mentalidade processual encoraja as agências a treinar e exercitar em conjunto, para que elas possam dominar os SOPs. No entanto, as emergências reais muitas vezes trazem novas organizações e pessoas novas e desconhecidas.
Assim, a mentalidade processual pode resultar em uma falsa sensação de segurança. As organizações podem acreditar que tudo o que precisam fazer é garantir que todos sigam as regras. Na realidade, situações complexas não podem ser tratadas por regras estabelecidas antecipadamente.
Por exemplo, o Departamento de Segurança Interna estabeleceu protocolos de comunicação para assegurar a interoperabilidade durante emergências. Os protocolos parecem razoáveis à primeira vista, mas Baber e McMaster questionam alguns dos principais pressupostos:
Os protocolos chutam quando há um grande incidente, mas pode não ser óbvio desde o início que as agências estão enfrentando um grande incidente.
Os protocolos dependem de uma compreensão compartilhada do incidente, mas há uma boa chance de que as diferentes agências vejam o incidente de maneiras diferentes.
Os protocolos dependem de que as agências concordem sobre quais informações precisam ser trocadas, mas na maioria dos principais incidentes, cada agência tem suas próprias crenças sobre o que conta como informação crítica.
Os protocolos dependem fortemente das comunicações digitais, mas a maioria dos principais incidentes depende dos dados de voz.
As organizações de serviços de emergência estão conscientes da possibilidade – a probabilidade – de que os canais de voz sejam sobrecarregados durante uma emergência e, portanto, eles têm planos de contingência. Assim, a cidade de Londres possui um plano de controle de sobrecarga de acesso para restringir comunicações estranhas através de telefones celulares. No entanto, em uma crise real, a polícia desencadeou unilateralmente este plano sem antecipar como isso afetaria outros provedores de serviços de emergência. Como resultado, o plano criou mais confusão do que resolvido, e tornou muito mais difícil para os decisores policiais se comunicarem com os respondentes na cena.
Talvez o problema aqui seja que uma mentalidade processual não é compatível com um evento caótico e imprevisível. E o treinamento e a preparação podem ocultar a necessidade de improvisar e se adaptar uma vez que o incidente começa.
Um dos clichês em Comando e Controle é que o plano significa pouco – o que conta é a prática do planejamento. Este clichê é repetido tantas vezes porque é rapidamente esquecido. Assim, as lições aprendidas de um incidente, ou mesmo de um exercício de prática, são capturadas como novos SOPs e o debrief enfatiza quais procedimentos teriam ajudado, e não o que cada agência aprendeu sobre o funcionamento de outras agências.
As organizações podem ser melhor atendidas pelo treinamento para lidar com falhas e falhas inesperadas que tornam os SOPs obsoletos. As organizações devem seguir as noções de engenharia de resiliência (Hollnagel, Woods & Leveson, 2006), que construir resiliência – adaptabilidade rápida – é mais importante do que construir mais e mais SOPs. As organizações podem ser melhor atendidas, revisando os registros históricos de emergências anteriores e enfrentando exercícios multi-agências que exigem adaptações dos SOPs ou mesmo abandono de SOPs. Dessa forma, eles podem aprender interdependências, não procedimentos. A essência da coordenação é a previsibilidade, o que significa que cada agência ganha um modelo mental mais rico de como as outras agências operam – entendendo por que outra agência escolheria uma abordagem ao invés de outra, entendendo as restrições que a outra agência enfrenta, as prioridades é buscando os tipos de informação que possui.
Um dos motivos para estabelecer procedimentos é poupar que cada agência tenha que aprender demais sobre os outros, mas a interdependência e a adaptação multi-agências dependem desse tipo de aprendizagem.
É claro, é necessária uma certa quantidade de proceduralização. Não queremos reinventar todos os protocolos no local.
Então – os procedimentos são necessários, mas não são suficientes. As organizações não devem se enganar em pensar que com procedimentos suficientes estarão OK.
Eu acho que a questão importante é como determinar quanto processar. Quais os tipos de atividades que as organizações devem processar e quando devem tentar construir mais conhecimentos e modelos mentais mais ricos? A resposta provavelmente é que isso depende – depende da complexidade dos desafios situacionais e de como esse contexto irá alterar os procedimentos. Depende da estabilidade da situação. E depende da qualidade e das taxas de rotação dos tomadores de decisão.
